Partecipate nella tempesta fra politica e mercato

12 GIUGNO – Negli ultimi anni sono cresciute a dismisura le società partecipate, che costituiscono in questo momento una delle problematiche maggiori del mondo degli enti locali, essendo la normativa in materia in forte evoluzione e contraddittoria. Su questi temi; una panoramica dalle tinte accese è stata delineata dal prof. Stefano Pozzoli, docente ordinario all’università di Napoli, in un seminario tenutosi alla facoltà di Giurisprudenza di Verona.

L’esperto relatore ha iniziato ricordando come “secondo le stime del ministero dell’Economia le società partecipate dovrebbero essere circa 15000 a fronte di 8000 comuni, un dato che mostra quanto siano numerose. Negli anni; la struttura organizzativa del Comune ha diminuito i dipendenti (almeno in teoria, non ovunque), mentre si sono ingrandite le partecipate”, che sono diventate molto complesse, come le società d’ambito, partecipate anche da centinaia di comuni e in cui “la governance non è più così chiara come quando il sindaco ha la sua partecipata di riferimento”. Queste società sono state spesso fraintese, per cui “si fanno fare alle partecipate cose che spesso gli enti locali non possono fare”, ma “se hanno debiti ingenti come quelle di Roma in pratica nascondono perdite del Comune”. Il problema può essere dato anche dai loro crediti verso gli enti locali in quanto, per diminuire i propri problemi finanziari spesso i Comuni evitano di pagarli, come a Palermo, dove i problemi attuali per la spazzatura sono dovuti al fatto che le discariche non accettano i rifiuti perché non vengono pagate dal Comune.

Varie problematiche oggi sono aperte dall’interpretazione delle società partecipate come costi della politica, mentre in realtà ci sono importanti questioni industriali da affrontare. Resta il fatto che in alcuni settori esistono centinaia di società, anziché poche in concorrenza fra loro come in altri Paesi: “Queste sono inefficienze che possono porre problemi quanto alla capacità di fare investimenti, di dare servizi utili e che producano PIL; in Italia non si spende poco ma male”. Certi servizi non possono essere lasciati al singolo Comune sia perché c’è un forte conflitto di interessi fra chi fa la gara per un servizio e la sua partecipata che la vince, ma soprattutto perché non conviene per le sue inefficienze. L’aumento fortissimo delle tariffe dell’acqua con la sua privatizzazione, infatti, si è verificato in quanto i Comuni la facevano pagare poco ma la rete idrica non veniva mantenuta, con elevate perdite e ricadute sulla qualità dell’acqua stessa; ora però occorrono grandi investimenti per risistemarla e per questo servono società più grandi. Sotto questo profilo; il referendum sull’acqua pubblica ha posto un freno.

Per ridurre i cosiddetti “costi della politica” relativi alle partecipate si è recentemente intervenuti con regole in parte demagogiche. E’ stato previsto che bisogna avere al massimo 3 o 5 componenti nei propri consigli d’amministrazione a seconda delle dimensioni della società partecipata, anche se si può trattare di aziende con migliaia di dipendenti, nelle quali il nodo non è il costo degli amministratori ma quello del numero dei dipendenti e del loro contratto. “Il vero problema –ha proseguito il relatore- è vedere se le partecipate lavorano bene e cosa bisogna fare in caso contrario, ma la politica per dare una soluzione si limita a ridurre i componenti del consiglio di amministrazione e a ridurne i compensi, in pratica riconoscendo che chi dirige una società partecipata non è un manager ma è un nominato che occupa poltrone”. In realtà si voleva così accontentare l’elettorato, senza veramente incidere sul fatto che per l’80% i CdA sono composti da politici. In questo modo però, attraverso l’impiego di norme che limitano le scelte, si portano fuori dal mercato servizi importanti.

Altre osservazioni significative hanno riguardato il comportamento degli amministratori: si prevede che gli amministratori delle società in perdita da più di tre anni non siano più rinominabili, ma bisognerebbe distinguere le varie situazioni, se hanno operato per ridurre le perdite e se le politiche del Comune non hanno inciso sui bilanci della partecipata. Sarebbe comunque responsabilità dell’ente locale, sia che gli amministratori si siano sbagliati sia che essi scarichino perdite sulla società. I casi più recenti di dissesto finanziario degli enti locali sono dovuti al fallimento improvviso delle società partecipate; ci sono casi in cui si lasciano andare in bancarotta le società partecipate, come nella Regione Campania, oppure si fanno fallire società importanti. “La legge però punisce gli amministratori dimenticandosi del mandante, cioè l’amministrazione locale, che ha nominato l’amministratore senza dargli le risorse”.

Ben più incisivi cambiamenti sono legati alle mutevoli iniziative legislative volte alla privatizzazione dei servizi pubblici locali. Con il d.l.138/2011, ennesima riforma in materia, è stato ripristinato nelle parti sostanziali l’art.23 bis della l.133/2008 abrogato dal referendum sull’acqua, semplicemente escludendo il settore dell’acqua rispetto alle nuove norme sulle modalità di gestione del servizio, dando così un’interpretazione riduttiva del referendum. Questa nuova norma, anzi, “per certi versi è più liberista rispetto alla precedente perché qui si consentiva solo la gestione tramite società mista oppure l’affidamento in gara”, con la differenza che ora la società mista non è in house cioè territoriale, come prima, ma è a tutti gli effetti una società di mercato, che può partecipare a gare fuori dal territorio di origine. Nelle società miste, inoltre, il socio pubblico è finanziatore e il socio privato è portatore di know how, anche se in realtà in certi settori il privato è inesistente e non sempre nel pubblico mancano competenze. “E’ grave invece il fatto che si precluda, nelle società miste, l’accesso ai soci privati finanziatori, mentre in molti casi per gestire queste aziende occorrono finanziamenti ingenti”. Per avere una privatizzazione totale bisognerebbe avere un settore privato con risorse finanziarie per fare investimenti in tutta Italia e con le necessarie competenze, ma questo non sempre può avvenire laddove vi siano situazioni difficili, come nei Comuni dove le partecipate non vengono rimunerate dagli enti locali. Peraltro oggi non c’è più alternativa, non è più prevista la gestione in house cui ricorrere se le gare vanno male; per questo il Salvaitalia ha previsto che finchè non venga conclusa la gara si possa affidare il servizio al soggetto preesistente alle condizioni preesistenti, così però si consente di prorogare potenzialmente all’infinito la gestione precedente e si lasciano scoperte molte altre problematiche.

Il modello di gestione delle partecipate fissato nel d.l.138/2011 è quello dell’affidamento in gara da parte del soggetto competente. L’art.3 bis del decreto Salvaitalia, peraltro, ha previsto che siano le Regioni a dover organizzare le gare sulla base di Ambiti Territoriali Ottimali (ATO) da esse stabiliti, con possibilità di ampie disparità come dimensioni degli stessi Ato. Gli enti locali ora dovranno attendere il 30 giugno per sapere cosa avrà deciso la Regione riguardo a quali sono gli Ato per i vari servizi di sua competenza, genericamente definiti dalla legge come “servizi a rete”, mentre il Comune dovrebbe decidere riguardo ai servizi rimasti non normati. L’incertezza potrà durare fino a dicembre, ma è ragionevole attendersi che i settori che verranno regolati dalle Regioni saranno quelli che possono interessare gli ambiti provinciali o sovra provinciali.

Con delibera-quadro; in questi mesi il Comune deve fare l’inventario dei servizi pubblici locali, stabilendo se il servizio possa essere lasciato alla libera concorrenza; per i servizi che devono essere gestiti da un singolo soggetto il Comune procederà alla gara per il socio privato della società mista o per il servizio nel complesso. Uno schema di regolamento di prossima adozione sembra prevederà invece che non basti affidare il servizio. Si dovrà piuttosto ripartirlo valutando la possibilità di affidare un servizio alla concorrenza per singoli segmenti. “Finora però si pensava bisognasse creare aziende più grandi, mentre ora si dice di chiedere al mercato cosa vuole prendere, col rischio che prenda solo le parti più redditizie e si debbano mantenere società piccole per fare gli altri servizi”. Per il prof. Pozzoli è il classico caso di “privatizzazione degli utili e socializzazione delle perdite”, inoltre “si rischia una maggiore frammentazione del sistema anziché portare a un accertamento”. Ciononostante ora c’è un disegno di legge all’esame delle Camere che cambia ancora tutto, per cui gli Ato dovrebbero essere stabiliti dalle società rientranti nell’ambito per i singoli servizi nel momento in cui si fonderanno fra loro. “Non si capisce a cosa si punta, si cambia continuamente l’indirizzo”.

Forse in autunno; si estenderà il patto di stabilità alle società partecipate. Non sono ancora chiare le modalità attraverso cui ciò avverrà, in quanto ci sono pressioni opposte fra il ministero dello sviluppo e quello dell’economia. C’è chi teme che applicandolo si creino blocchi ulteriori agli investimenti anche dove questi ultimi sono necessari. Secondo il prof. Pozzoli “ora che abbiamo fatto l’inventario delle 1500 società in house occorrerebbe distinguere fra quali riguardano settori non strategici dell’economia e quali no. Sono queste ultime che sono esplose negli anni, dunque si parta ad applicare il patto di stabilità a queste, così da capire quali sono i suoi effetti e come regolarli nei vari settori”. Bisogna anche valutare se e quali dei loro debiti in futuro rientreranno nel debito pubblico consolidato: per questo bisogna capire quale sarà la profondità dell’intervento legislativo sulle società partecipate rispetto al consolidato nazionale, in quanto “si rischia in un periodo di austerità di ritrovarsi con un debito fortemente aumentato”.

Enrico Vanzo

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