Gli organi di autogoverno delle magistrature speciali, evoluzione di un parallelismo incompleto

21 APRILE – Martedì 17 Aprile presso la Facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Verona si è tenuto l’ultimo dei tre incontri organizzati dal Professor Gianpietro Ferri dedicato al tema de “Gli organi di autogoverno delle magistrature speciali”.

Quale relatore esperto in materia è stato presente il Professor Antonio D’Aloia, costituzionalista dell’Università di Parma, i cui scritti sono ben noti nella comunità scientifica per la varietà dei generi letterari e dei temi trattati, alcuni dei quali di grande spessore teorico come l’uguaglianza sostanziale, il bio-diritto, la rappresentanza di genere con particolare riferimento agli strumenti elettorali e alle pari opportunità tra uomo e donna.

Uno dei filoni scientifici approfonditi inoltre dal Professor D’Aloia è quello della Magistratura e in particolare si è occupato delle magistrature speciali con la pubblicazione di un prestigioso volume dedicato allo studio degli organi di autogoverno delle stesse.

L’illustre costituzionalista ha dato il via al suo intervento sottolineando i tre fondamentali motivi per cui oggi è così importante lo studio di tale tema. Innanzi tutto va evidenziata la particolare rilevanza sociale di tali magistrature, data da competenze spesso esplicate a stretto contatto con diritti fondamentali particolarmente cari ai cittadino, soprattutto per quanto riguarda il giudice amministrativo che oggi nella pratica in nulla si differenzia dal giudice ordinario considerando lo spettro degli ambiti di interesse e la rilevanza, per l’appunto “sociale”, delle sentenze emanate.

In secondo luogo analizzare il tema degli organi di autogoverno delle magistrature speciali permette di confrontarsi con questioni che riguardano la stessa magistratura ordinaria e in particolar modo il Consiglio Superiore della Magistratura, il rapporto tra il potere giurisdizionale e gli altri poteri dello Stato nonché il tema dell’indipendenza e dell’imparzialità dei giudici.

Infine, l’importanza di tale argomento è avvalorata dalla possibilità che esso da di cogliere il profilo più generale del rapporto tra la norma costituzionale e il legislatore, il rapporto che si sviluppa nel momento in cui quest’ultimo si pone dinnanzi ad essa per darne attuazione, senza scordare la rilevanza delle numerose decisione sul tema della Corte Costituzionale.

Quello degli organi di autogoverno delle magistrature speciali, pur sembrando da una prima lettura un settore circoscritto, riflette in realtà un ampio panorama di tematiche attuali e significative.

Nella prima parte del suo intervento il Professor D’Aloia sottolinea, nel percorso storico che dall’entrata in vigore delle Costituzione giunge agli anni ’80, la situazione di “elusione costituzionale” che caratterizzava la struttura delle magistrature speciali, data dalla sostanziale assenza di un organismo che per queste ultime svolgesse le funzioni di governo e garanzia pari a quelle svolte dal CSM per le magistrature ordinarie. Tale “elusione” in particolare deriva dal fatto che la stessa Costituzione, all’art 108 c.2, stabilisce la necessità che la legge assicuri l’indipendenza dei giudici delle magistrature speciali ma nella pratica, fino agli anni ’80, una legge che realizzasse tale mandato costituzionale non è stata emanata.

E’ solo a partire da quegli anni che prende il via un processo di trasformazione che porta ad una maggiore attenzione, da parte della Corte Costituzionale e della politica, al tema delle magistrature speciali; e non è un caso: tale evoluzione è infatti riflesso dei profondi mutamenti che avevano caratterizzato tali organi giurisdizionali, in particolare la giustizia amministrativa, nel decennio precedente, basti pensare all’istituzione dei TAR e alla consequenziale regionalizzazione del apparato giurisdizionale amministrativo.

L’auspicabile avvicinamento di quest’ultimo ai cittadini e la maggiore produzione giurisprudenziale che ne è derivata hanno permesso il diffondersi nella società italiana del tempo di una maggiore cultura dei diritti nonché una trasformazione della lente con cui veniva letto il dettato costituzionale.

Disposizioni come quelle contenute agli articoli 24 e 113 cost. non esplicano più il medesimo significato e da questa trasformazione prende piede la consapevolezza che i tempi sono maturi per una tutela giurisdizionale che si fondi su identici principi, per un’ innovazione profonda del struttura procedimentale e per guardare al ruolo giudice come ad un ruolo che deve avere uguale dignità e merito, a prescindere dall’apparato di appartenenza.

Lo stesso art. 108 cost. assume una nuova veste e viene percepita la necessità di realizzare degli strumenti concreti che vadano a garantire l’indipendenza e l’autonomia delle magistrature speciali.

Il Professor D’Aloia quindi ripercorre detto quarantennio per sottolineare come le vicende storiche che l’hanno caratterizzato sono state fondamentali per i raggiungimento di una forma mentis nuova con la quale avvicinarsi al dettato costituzionale: non più con quel tradizionalismo che aveva caratterizzato il modus operandi degli stessi Costituenti e l’elaborazione scientifica degli anni successivi con uno sguardo rivolto al passato, ma con un innovativa ottica orientata al futuro e alla connessione di principi rinnovati quali il principio di imparzialità della Pubblica Amministrazione, di uguaglianza nella tutela di interessi legittimi e diritti soggettivi e di indipendenza del giudice e della magistratura.

Gli anni ’80 quindi come il punto di partenza per il raggiungimento di una tutela giurisdizionale che sia tale e quale, innestata su medesimi principi, sia essa assicurata dalla magistratura ordinaria o da quella speciale. Gli anni ’80 come gli anni in cui finalmente si giunge all’istituzione degli organi di autogoverno delle magistrature speciali: il Consiglio di Presidenza della Corte dei Conti, il Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa, il Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria e di quella Militare.

Passa dunque il Professor D’Aloia alla descrizione di quelli che sono i caratteri propri di tali organi, e all’evoluzione della loro struttura organizzativa che ha visto un origine per ognuno di essi diversa ma che oggi vede prediligere il modello della composizione mista, caratterizzato dalla presenza di membri di diritto, membri togati e membri laici.

Con particolare riferimento al numero dei membri laici presenti, la Corte Costituzionale si è pronunciata con una recente sentenza, la numero 16 del 2011, in risposta all’intervento del legislatore del 2009 che aveva portato il numero dei membri laici del Consiglio della Corte dei Conti al pari di quello dei membri togati. La questione problematica che ne derivava avrebbe riguardato di certo l’autonomia e l’indipendenza di tale organo dall’ingerenza del potere politico ma, come suggerisce il Professor D’Aloia, la pronuncia della corte era invocata dalla comunità scientifica soprattutto per bloccare l’iter in atto riguardante il disegno di legge costituzionale del Ministro della Giustizia Antonino Alfano il quale non sono divideva in due consigli il CSM, uno per i giudici e uno per i PM, ma che stabiliva novità molto forti per quanto riguardava la composizione dell’organo di autogoverno della magistratura ordinaria: innanzi tutto i membri togati sarebbero stati eletti con un sistema misto, in parte elettivo in parte a sorteggio, ma soprattutto il disegno di legge avrebbe statuito la parità tra membri laici e membri togati. Si chiedeva dunque una pronuncia chiara della Corte che mettesse lo stop alla strada del disegno di legge ma una pronuncia in tal senso non si ottenne: la Corte infatti scelse di non decidere e di non prendere conseguentemente posizione.

Secondo il Professor D’Aloia la questione della composizione e del numero dei membri degli organi di autogoverno delle magistrature ordinaria e speciale va studiata partendo dai principi che la presenza di tali soggetti esprime. Di certo la presenza di membri laici risponde ad un esigenza correttiva, quella di evitare che l’autogoverno diventi una chiusura autoreferenziale del potere giudiziario, ma è altrettanto chiaro che essa non può essere posta sullo stesso livello del principio che è sotteso alla presenza dei membri togati, quello della rappresentatività e di un autogoverno vero dei giudici da parte di giudici. L’opinione del Professor D’Aloia dunque si accosta a quella della maggior parte degli esponenti della comunità scientifica: di certo è maggiormente auspicabile una composizione che veda un numero di membri togati maggiore, soprattutto considerando l’origine governativa dei membri di diritto di questi organi, che di certo esprimono un concetto di laicità e di collegamento con gli altri poteri dello Stato.

Il Professore giunge poi al tema delle competenze disciplinari: l’esigenza che venga riconosciuto agli organi di autogoverno delle magistrature speciali un potere disciplinare vero e concreto è infatti fondamentale per garantire il principio di autogoverno. Ancora oggi però, mentre le decisioni in tal senso del CSM assumono la veste di sentenze, impugnabili quindi dinnanzi alla Corte di Cassazione, quelle degli organi di autogoverno delle magistrature speciali si strutturano come semplici atti amministrativi, atti dunque, restando nell’ambito della giustizia amministrativa, che sono soggetti ad impugnazione di fronte al giudice di tale apparato, il TAR e il Consiglio di Stato. Ma è inevitabile allora il profilarsi di un cortocircuito: questi giudici chiamati a decidere sulle decisioni disciplinari del Consiglio di Presidenza, sono gli stessi organi sui quali ricadono le conseguenze di tali statuizioni. Sul punto diverse sono state le pronunce della Corte Costituzionale tra le quali una in particolare va ricordata per il suo contenuto rivoluzionario e confermativo dell’evoluzione storica avutasi sino ad oggi, la sentenza 87/2009, con la quale la Corte ha stabilito una volta per tutte che l’esistenza degli organi di autogoverno è rispondente ad un esigenza di autonomia propria di tutte le giurisdizioni e che di conseguenza che le leggi istitutive di tali organi sono espressioni di principi costituzionali la cui attuazione deve ritenersi obbligatoria.

Se questa è la conclusione, secondo il Professor D’Aloia, essa lascia alcuni punti irrisolti.

Oltre alla questione relativa ai poteri disciplinari, di certo una particolare rilevanza assume quella della nomina governativa dei Presidenti dei Consigli di Presidenza nonchè di una quota (oggi relativamente limitata) dei giudici del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti, ossia gli stessi organi chiamati a decidere sui provvedimenti del Governo. E’ una questione, questa, che ha visto diverse pronunce della Corte Costituzionale, sempre giunte però a “salvare” a nomina governativa. Ad oggi siamo in attesa della decisione della Corte relativa alla questione di illegittimità costituzionale sollevata da una sezione della Corte dei Conti pugliese sulla nomina governativa del Presidente della Corte stessa.

In conclusione, per affrontare l’intero tema, da diverse parti si è proposto un ritorno al “giudice unico” del 1865, senza che manchi però la consapevolezza dell’esigenza di una comunque necessaria specializzazione. Secondo il Professor D’Aloia, invece, la vera questione non è quella dell’unicità del giudice ma dell’unicità del modo di fare giustizia, a cui oggi siamo giunti molto vicino, soprattutto grazie al nuovo codice del processo amministrativo del 2010 che ha consegnato al giudice amministrativo strumenti di tutela davvero moderni, adeguati ed effettivi che hanno colmato quasi del tutto il gap storico tra la tutela dell’interesse legittimo e del diritto soggettivo. La vera scommessa oggi è giungere ad un processo che sia in generale un processo veloce che possa dare risposte tempestive alle richieste di tutela giurisdizionale: la presenza di più giudici con uguale dignità e posti sullo stesso livello, a prescindere da una qualificazione di specialità, può di certo essere auspicabile e fruttuosa in tal senso.

Elisa Chiara Fermetti

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